I migranti come arma: scenari di guerra (ibrida) alla frontiera orientale dell’UE

La situazione dei migranti al confine bielorusso

Da metà agosto 2021 migliaia di persone provenienti soprattutto dall’Iraq, e in misura minore dalla Siria, dallo Yemen e dall’Afghanistan, sono giunte alle frontiere di Polonia, Lituania e Lettonia, nella convinzione di poter entrare legalmente in Europa attraverso la Bielorussia. A fine novembre si contavano circa 8000 ingressi non autorizzati nei territori dei suddetti paesi, attraverso la Bielorussia, rispetto a 257 ingressi in tutto il 2020, e oltre 40.000 tentativi di attraversamento. (Secondo la guardia di frontiera polacca sarebbero stati 33.000 i tentativi di attraversare illegalmente il confine da agosto, di cui 17.000 solo in ottobre). La maggior parte dei migranti, una volta entrati nell’Unione europea, aspirano ad arrivare in Germania: circa 11.000 persone avrebbero attraversato il confine con la Polonia, giungendo dalla Bielorussia, tra agosto e novembre.

In maggioranza, i migranti sono arrivati nella capitale bielorussa in aereo (fino a qualche mese fa Minsk era servita da voli diretti da tutto il Medio Oriente, tra cui Beirut, Dubai e Baghdad) con visti turistici, proseguendo poi via terra fino ai confini con l’Unione europea. Come affermato dalla Presidente della Commissione europea, intervenendo il 23 novembre davanti al Parlamento europeo riunito in seduta plenaria, “questi migranti vengono vilmente ingannati da false promesse”, con la complicità di “agenzie di viaggio specializzate che offrono offerte all-inclusive: visti, voli, hotel e, un po’ cinicamente, taxi e autobus fino al confine”. Alle persone, in attesa di un’occasione di arrivare in Europa, sarebbe fatto credere (con campagne di comunicazione, anche tramite i social media) di poter entrare legalmente nell’UE attraverso il confine bielorusso, inducendoli ad intraprendere il viaggio, per il quale pagano diverse migliaia di euro (spesso indebitandosi).

Giunti al confine, i migranti scoprono la realtà, “venendo esposti ad una situazione di sofferenza e violenza sfruttata per scopi politici, a causa della sconsiderata spregiudicatezza del regime di Lukashenko”. Numerose testimonianze descrivono trattamenti inumani e degradanti da parte delle guardie di frontiera bielorusse, che percuoterebbero le persone, costrette a tagliare la recinzione e impossibilitate a tornare indietro, punite per non aver tentato di attraversare il filo spinato. Circa 2000 persone (tra le quali tante famiglie con bambini) lasciate al gelo (con minime anche oltre -10 gradi a dicembre e gennaio) nei boschi in prossimità della frontiera, in assenza di riparo, abbigliamento adeguato, cibo e servizi essenziali (oltre una ventina sarebbero i morti per ipotermia, tra cui anche un bimbo di pochi mesi e una donna curda incinta morta per setticemia) e alle quali con difficoltà associazioni ed abitanti della zona cercano di portare cibo e coperte (altre 15.000 si troverebbero in Bielorussia e potrebbero, quindi, aggiungersi). Solo a metà novembre alcune centinaia sarebbero state trasferite dalle autorità bielorusse in un centro, un magazzino situato nei pressi della frontiera, ma centinaia sarebbero ancora accampati nella foresta. Le violazioni dei diritti fondamentali hanno, però, luogo su entrambi i lati del confine. Dopo aver proclamato lo Stato di emergenza, la Lettonia (ad agosto, prorogato fino al 10 febbraio 2022), la Polonia (a settembre) e la Lituania (a novembre, prorogato al 15 gennaio 2022), hanno modificato le norme nazionali con l’obiettivo di facilitare l’attuazione di respingimenti alla frontiera. In particolare, il 14 ottobre il Parlamento polacco ha approvato delle modifiche legislative nella materia della protezione internazionale che permettono alle guardie di frontiera di rimandare immediatamente indietro i migranti che hanno attraversato il confine in modo irregolare, consentendo il rigetto delle domande di asilo senza esame (salvo in limitate circostanze) ed applicando un divieto di reingresso “per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni”. E così, emerge dalle testimonianze, le guardie di frontiera polacca ignorerebbero sistematicamente le richieste di asilo e riporterebbero subito oltre confine i migranti che, pressati dalle guardie bielorusse, l’hanno attraversato. Passaggi che si ripeterebbero anche più volte, in questo macabro rimpallo in cui sono intrappolate le persone, forzate a muoversi da una parte all’altra del confine, con il rischio concreto anche di separazione tra membri della famiglia. La proclamazione dello stato di emergenza nell’area della foresta di Białowieża, lungo il confine polacco-bielorusso, ha comportato, sin dall’inizio di settembre (prorogato con un nuovo atto legislativo il 1° dicembre), anche il divieto di ingresso per i non residenti e di ripresa della zona di confine, delle infrastrutture in essa presenti così come delle guardie di frontiera, della polizia e dei militari, con ciò limitando la possibilità di offrire assistenza ai migranti in condizioni critiche, da parte delle organizzazioni umanitarie, e il diritto di documentare la grave situazione da parte di giornalisti e fotografi. A dicembre, l’accesso alla zona di frontiera non è stato consentito neppure all’Alto Commissariato delle NU per i diritti umani, i cui funzionari hanno descritto la situazione dei migranti sul confine come “straziante e spaventosa”. E così le notizie, e le stime, sulle persone lungo il confine sono imprecise e frammentarie.

Considerata la situazione di stallo e l’impossibilità di oltrepassare il confine, nelle scorse settimane le autorità bielorusse avrebbero cominciato ad ordinare ai migranti attirati nei mesi scorsi di ritornare nei loro paesi, riportati con la forza in caso contrario, senza considerazione dei rischi cui sarebbero esposti.

Biasimo è stato espresso da più parti. UNHCR ha sottolineato che la strumentalizzazione di migranti e rifugiati per raggiungere fini politici è deplorevole: “approfittare della disperazione e della vulnerabilità di migranti e rifugiati offrendo loro promesse irrealistiche e fuorvianti è inaccettabile e ha gravi conseguenze umane”, richiamando nel contempo gli Stati dell’UE al rispetto dei propri obblighi internazionali in materia di asilo (critiche puntuali sono state espresse rispetto alla legge approvata in Polonia). Anche il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa è intervenuto sottolineando che se la situazione è il risultato delle azioni riprovevoli della Bielorussia (che però non è parte della Convenzione europea dei diritti umani), questo non esime la Polonia dal rispetto dei propri obblighi in materia di diritti fondamentali.

Le nozioni di manaccia ibrida e strumentalizzazione dei migranti

Il concetto di “minacce ibride”, dapprima emerso nel linguaggio militare con riferimento a nuove modalità di combattimento sperimentate nei primi anni duemila (il conflitto ceceno o Israele-Hezbollah), ha ricevuto un riconoscimento in un documento della NATO del 2010, intitolato “Military contribution to countering hybrid threats”, in cui si delineavano i principali aspetti e settori della difesa dell’Organizzazione per il futuro, sottolineando l’emergere di nuove tipologie di minaccia in un contesto mutevole e la progressiva attenuazione delle differenze tra la componente militare e quella civile. Nel suddetto documento si evidenziava che “le minacce ibride coinvolgono avversari (inclusi Stati, Stati canaglia, attori non statali o organizzazioni terroristiche) che possono impiegare una combinazione di azioni in un ambiente operativo sempre meno vincolato, al fine di raggiungere i loro obiettivi”. L’esperienza dei recenti teatri operativi aveva dimostrato che nello scenario attuale gli avversari possono condurre azioni ostili attraverso una vasta gamma di mezzi e metodi convenzionali o non convenzionali (utilizzo di notizie false, ma anche il distorto ricorso ai sistemi giuridici e ai vincoli da essi posti) e avere un esito favorevole contro una forza, pur superiore sia tecnologicamente che militarmente. Il fine ultimo sottostante tale tipologia di minacce appare consistere nello sfruttamento dei punti deboli di un paese, spesso minandone i valori democratici e le libertà fondamentali, in modo da generare ambiguità sia nella popolazione oggetto dell’attacco che nel resto della comunità internazionale. Pur non esente da diffuse critiche legate all’indefinitezza e all’ambiguità del concetto, la NATO ha continuato a riferirsi alle minacce ibride adottando, nel 2015, anche un’apposita strategia di contrasto.

Dal 2016, la NATO e l’Unione europea hanno identificato il contrasto alle minacce ibride come una priorità per la cooperazione e, contemporaneamente, la Commissione europea e il Servizio europeo per l’azione esterna (“SEAE”) hanno sviluppato un quadro congiunto sul contrasto alle minacce ibride, contenente 22 azioni rivolte agli Stati membri e alle istituzioni intese a consentire di riconoscerle e ad affrontarle. In una comunicazione del 2018 le campagne ibride venivano indicate come “multidimensionali e miranti a destabilizzare l’avversario combinando misure coercitive e sovversive, avvalendosi di strumenti e tattiche convenzionali e non convenzionali (di tipo diplomatico, militare, economico e tecnologico)”. In particolare, si sottolineava che tali campagne, che possono essere utilizzate da soggetti sia statali che non statali, sono progettate in modo tale che risulti difficile individuarle o risalire al loro autore. Nel marzo 2018, il Consiglio europeo ha sottolineato la necessità di potenziare la capacità dell’Unione europea e dei suoi Stati membri di individuare, prevenire e rispondere alle minacce ibride in ambiti quali l’informatica, la comunicazione strategica e il controspionaggio.

L’afflusso di migranti al confine bielorusso è stato interpretato in tal senso: il 10 novembre nella dichiarazione dell’Alto rappresentante, a nome dell’Unione europea, la situazione alle frontiere dell’Unione europea, è stata ufficialmente qualificata come “attacco ibrido” e in una successiva comunicazione congiunta della Commissione europea e dell’Alto rappresentante, essa è stata definita “un tentativo deliberato di creare una crisi persistente e prolungata, nell’ambito di un più ampio sforzo concertato teso a destabilizzare l’Unione europea, mettendone alla prova l’unità e la determinazione”, evidenziandone le ramificazioni mondiali, “causa di preoccupazione non solo per l’UE, ma anche per la comunità internazionale”. La questione della strumentalizzazione dei migranti, avallata dallo Stato, è stata affrontata dall’UE anche in seno all’OSCE e alle Nazioni Unite. L’11 novembre si è tenuta, su richiesta dell’UE, una riunione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla situazione alla frontiera e sulla strumentalizzazione dei migranti da parte della Bielorussia. Il 18 novembre i ministri degli esteri del G7 hanno rilasciato una dichiarazione di solidarietà con la Polonia, la Lituania e la Lettonia e hanno elogiato le azioni dell’UE in stretta collaborazione con i paesi di origine e di transito per porre fine alle azioni del regime di Lukashenko.

La Commissione europea ha posto in luce che strumenti di questa guerra ibrida sarebbero, anzitutto, i migranti, utilizzati per fini politici. In aggiunta, vengono evidenziate la manipolazione delle informazioni (volta a screditare la reputazione internazionale dell’UE, presentandola come ostile nei confronti dei rifugiati e descrivendo di converso il regime del Presidente Lukashenko come un governo che soddisfa i legittimi desideri delle persone che desiderano migrare, con l’intento di distogliere l’attenzione dalla sistematica violazione dei diritti umani in Bielorussia) e il ricorso ai social media (ritenuti cruciali nel sollecitare la domanda di servizi dei trafficanti di migranti e nel suscitare aspettative irrealistiche circa le possibilità di ingresso nell’UE).

Su questa base, il 14 dicembre la Commissione ha presentato una proposta di revisione del codice frontiere Schengen, in cui si prende per la prima volta in considerazione la strumentalizzazione dei migranti e si prevedono appositi meccanismi rafforzati di controllo delle frontiere. In questo contesto, è stata, quindi, fornita una definizione del fenomeno consistente in “una situazione in cui un paese terzo induce flussi migratori irregolari nell’Unione incoraggiando o facilitando attivamente lo spostamento di cittadini di paesi terzi verso le frontiere esterne, verso o dall’interno del suo territorio e poi verso tali frontiere esterne, quando tali azioni sono indicative dell’intenzione di un paese terzo di destabilizzare l’Unione o uno Stato membro, quando la natura di tali azioni è tale da mettere a rischio funzioni essenziali dello Stato, compresa l’integrità territoriale, il mantenimento dell’ordine pubblico o la salvaguardia della sua sicurezza nazionale”.

Gli antefatti: le relazioni UE-Bielorussia

Ciò che sta accadendo da mesi al confine con la Bielorussia non è riconducibile solamente ad una nuova “crisi dei migranti”, ma va inquadrato in un contesto più ampio. Già a settembre, nel discorso annuale sullo stato dell’Unione, la Presidente della Commissione europea Ursula Von der Leyen aveva affermato senza mezzi termini: “diciamo la verità: siamo di fronte a un attacco ibrido per destabilizzare l’Europa”, ribadendo in occasione dell’incontro con il Presidente degli Stati Uniti, a novembre, che: “questa non è una questione bilaterale di Polonia, Lettonia e Lituania con la Bielorussia. Questa non è una crisi migratoria. Questo è il tentativo di un regime autoritario di cercare di destabilizzare i suoi vicini democratici”, incluse Ucraina e Moldavia.

I rapporti con il paese orientale sono complessi da tempo. L’UE ha, infatti, introdotto misure restrittive nei confronti della Bielorussia per la prima volta nel 2004 (successivamente prorogate ed ampliate) in risposta alle sparizioni, avvenute tra il 1999 e il 2000 e mai risolte, di quattro persone (tra le quali oppositori e giornalisti). Nel 2011 era stato disposto anche l’embargo sulle armi, mantenuto anche allorché nel 2016 il Consiglio UE aveva deciso di revocare alcune misure restrittive, a seguito dei passi intrapresi dalla Bielorussia, che avevano temporaneamente contributo a migliorare le relazioni con la UE. Le misure restrittive rimaste in vigore (oltre all’embargo sulle armi, anche il divieto di esportare beni utilizzabili a fini di repressione interna e il congelamento dei beni e il divieto di viaggio nei confronti di quattro persone ritenute legate alle summenzionate sparizioni irrisolte) sono state mantenute negli anni successivi.

La tensione si è nuovamente acuita a seguito della elezione del presidente Lukashenko, il cui regime antidemocratico è condannato dall’Unione europea. Come dichiarato dall’Alto rappresentante Borrell, i “risultati falsificati” delle elezioni presidenziali svoltesi in Bielorussia il 9 agosto 2020 non sono riconosciuti dall’Unione europea, la quale ritiene “la cosiddetta investitura del 23 settembre 2020 e il nuovo mandato rivendicato da Aleksandr Lukashenko privi di qualsiasi legittimità democratica”. Alle elezioni, svoltesi in un quadro di irregolarità e repressione di candidati indipendenti, erano seguite intimidazioni e violenze contro manifestanti pacifici, membri dell’opposizione e giornalisti. Così, dall’ottobre del 2020 l’UE ha imposto gradualmente nuove misure restrittive nei confronti della Bielorussia (in particolare nei confronti di 44 persone, incluso il Ministro dell’interno, individuate quali responsabili delle irregolarità elettorali e della successiva repressione).

A maggio 2021, si è verificato un nuovo grave episodio (un aereo di linea Ryanair è stato costretto ad atterrare per permettere alla polizia di arrestare un giornalista dissidente) fermamente condannato dal Consiglio europeo . Il 4 giugno il Consiglio dell’Unione europea ha, pertanto, deciso di introdurre un divieto di sorvolo dello spazio aereo e di accesso agli aeroporti dell’UE da parte di tutti i vettori bielorussi e il 21 giugno 2021 è stato adottato un quarto pacchetto di sanzioni, con cui sono state imposte misure restrittive nei confronti di 78 persone e otto entità bielorusse. In risposta, dal 28 giugno la Bielorussia ha sospeso la propria partecipazione al partenariato orientale, ovvero la cooperazione regionale promossa dall’Unione europea nel 2008 e volta al rafforzamento dell’associazione politica e dell’integrazione economica di sei paesi partner dell’Europa orientale e del Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian, Georgia, Repubblica di Moldova, Ucraina e appunto Bielorussia)

Facendo seguito alle conclusioni del Consiglio europeo del 21 e 22 ottobre 2021, in cui i capi di Stato e di governo leader dell’UE hanno condannato i tentativi da parte di paesi terzi di strumentalizzare i migranti a fini politici, il Consiglio dell’Unione europea ha modificato il regime delle sanzioni. Dapprima il 15 novembre 2021 il Consiglio ha, infatti, adottato la decisione (PESC) 2021/1990, con la quale è stata introdotta la possibilità di applicazione di misure restrittive mirate nei confronti di persone ed entità che organizzano o contribuiscono alle attività volte a facilitare l’attraversamento irregolare delle frontiere esterne dell’UE. Su questa base, il 2 dicembre 2021, è stato adottato un quinto pacchetto di sanzioni, con cui sono state imposte misure restrittive nei confronti di altre 17 persone e 11 entità, tra le quali alti funzionari politici e imprese che hanno contribuito a incoraggiare e organizzare attraversamenti illegali delle frontiere.

Attualmente il regime di sanzioni si applica in totale nei confronti di 26 entità e 183 persone, tra cui il presidente bielorusso Alexandr Lukashenko, suo figlio e consigliere per la sicurezza nazionale Viktor Lukashenko, nonché altre figure politiche chiave, membri di alto livello del sistema giudiziario, del governo e diversi attori economici di primo piano.

Le iniziative poste in essere dall’Unione europea

La reazione dell’Unione europea si è articolata in una pluralità di direzioni, descritte analiticamente nella comunicazione della Commissione pubblicata a fine novembre “Risposta alla strumentalizzazione dei migranti avallata dallo Stato alle frontiere esterne dell’UE”. In particolare, in aggiunta alle succitate sanzioni nei confronti della Bielorussia, ritenuta direttamente responsabile della situazione, il 9 novembre 2021 il Consiglio ha adottato una sospensione parziale dell’accordo UE-Bielorussia relativo alla facilitazione del rilascio dei visti per i funzionari collegati al regime bielorusso (membri di delegazioni ufficiali bielorusse; membri dei governi e dei parlamenti nazionali e regionali della Bielorussia, della Corte costituzionale e della Corte suprema della Bielorussia). A fine novembre la Commissione ha, inoltre, pubblicato una proposta di regolamento che introduce misure nei confronti degli operatori di trasporto che agevolano o praticano la tratta di persone o il traffico di migranti in relazione all’ingresso illegale nel territorio dell’Unione europea. Le misure prospettate includono la sospensione del diritto di prestare servizi di trasporto da e verso l’Unione nonché al suo interno,  la sospensione del diritto di sorvolare il territorio dell’Unione; la sospensione del diritto di fare rifornimento o di effettuare la manutenzione all’interno dell’Unione; la sospensione delle licenze o delle autorizzazioni concesse a norma del diritto dell’Unione che consentono l’esercizio all’interno dell’Unione o lo svolgimento di attività di trasporto internazionale di passeggeri.

Ma l’UE ha anche fatto pressione sui paesi terzi tanto per impedire i viaggi verso la Bielorussia quanto per assicurare rapidi rimpatri. In autunno l’alto Rappresentante, Josep Borrell, ha incontrato i ministri degli esteri di Kazakistan, Kirghizistan e Tagikistan e il vice-ministro degli esteri del Turkmenistan, per chiedere il loro sostegno, e in particolare l’Uzbekistan ha accettato di impedire ai passeggeri provenienti da Afghanistan, Iraq, Libano, Libia, Siria e Yemen di viaggiare in Bielorussia. A novembre il vicepresidente della Commissione europea, Schinas, si è recato in Iraq, Libano, Emirati Arabi e Turchia e diverse compagnie aeree di questi paesi hanno annunciato che non avrebbero più accettato cittadini siriani, iracheni o afgani sui propri voli diretti a Minsk. Le discussioni con l’Iraq si inseriscono in un contesto più ampio, che già dalla scorsa primavera aveva fatto ipotizzare l’avvio della procedura a norma dell’articolo 25 bis del nuovo codice dei visti (che dal 2020 prevede la possibilità di restringere le condizioni per il rilascio dei visti nei confronti dei cittadini dei paesi che non collaborano adeguatamente alla riammissione). Così dal 6 agosto 2021 sono stati sospesi i voli (diretti e con scalo in paesi terzi) dall’Iraq alla Bielorussia e, da novembre, è stato avviato il rimpatrio dei cittadini iracheni con voli di ritorno dalla Bielorussia, la Lituania e la Polonia. In proposito la Commissione ha reso disponibili fino a 3,5 milioni di euro per agevolare i rimpatri volontari assistiti, a copertura dei costi del rimpatrio e del reinserimento nei paesi di origine, nonché dell’assistenza umanitaria, medica e legale essenziale durante la permanenza sul territorio della Bielorussia.

L’Unione europea ha, inoltre, fornito un sostegno pratico-operativo, anche tramite il dislocamento di personale di Frontex, Europol, EASO, ai tre Stati membri direttamente interessati, anche mobilitando fondi aggiuntivi. In particolare, a favore della Lituania sono stati erogati circa 37 milioni di euro attraverso un aiuto di emergenza erogato tramite il Fondo asilo, migrazione e integrazione e 700.000 euro sono stati resi disponibili per garantire supporto umanitario ai migranti bloccati in Bielorussia.

A luglio era stato attivato dalla Lituania il Meccanismo europeo di protezione civile e 19 Stati membri, insieme alla Norvegia, hanno messo a disposizione tende, letti e biancheria, sistemi di riscaldamento, generatori elettrici, razioni alimentari e altre forme di assistenza in natura, con il coordinamento della Commissione.

Il ricorso al meccanismo per far fronte a una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi di cui all’art. 78, par. 3, Tfue

Facendo seguito all’invito rivolto alla Commissione dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 22 ottobre, in cui si richiedeva di proporre eventuali modifiche legislative, il 1° dicembre la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio relativa a misure temporanee di emergenza a beneficio di Lettonia, Lituania e Polonia, predisposta tenendo conto delle richieste specifiche dei tre Stati membri in questione. Si tratta di misure straordinarie ed eccezionali, fondate sull’art. 78, par. 3, Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“Tfue”), volte ad istituire una procedura di emergenza, applicabile ai cittadini di paesi terzi fermati o trovati nelle vicinanze della frontiera con la Bielorussia dopo un ingresso illegale o presentatisi ai valichi di frontiera. Dall’introduzione di tale disposizione con il Trattato di Lisbona nel 2007 (in vigore dal 1° dicembre 2009) è la seconda volta che l’Unione europea ricorre a tale previsione. La prima volta vi fu fatto ricorso con l’adozione delle due decisioni sul ricollocamento nel 2015, nel contesto della c.d. crisi dei migranti, con le quali si prevedeva un meccanismo di redistribuzione dei richiedenti protezione internazionale giunti in quei mesi in Italia e Grecia, negli altri Stati membri, in deroga agli ordinari criteri di competenza fissati per l’esame delle domande dal c.d. regolamento Dublino. In questo caso, però, la possibilità offerta dall’art. 78, par. 3, Tfue viene utilizzata non per alleviare le sofferenze dei duemila migranti accampati al gelo al confine bielorusso, nonché gli oneri dei tre Stati membri interessati, attraverso una redistribuzione tra gli tutti gli Stati membri in ossequio al principio di solidarietà sancito all’art. 80 Tfue, bensì per giustificare la deroga, per un periodo di sei mesi, alle ordinarie disposizioni contenute, in particolare, nella direttiva 2013/32/UE sulle procedure d’asilo (c.d. direttiva procedure), in quanto, come si legge nella relazione di accompagnamento, “le disposizioni della direttiva procedure non sono concepite per gestire situazioni in cui l’integrità e la sicurezza dell’Unione sono sotto attacco a seguito della strumentalizzazione dei migranti”. Quanto all’eccezionalità della situazione caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, che costituisce il presupposto per azionare tale meccanismo, essa si può riscontrare nella modalità dell’afflusso riconducile alla c.d. strumentalizzazione dei migranti, in quanto i numeri (alcune migliaia) sono significativamente inferiori al flusso di quasi due milioni di persone che giunsero nel contesto della c.d. crisi dei migranti nel biennio 2015-2016.

Le modifiche proposte riguardano i termini e le modalità di registrazione delle domande (limitando la possibilità di presentare le domande solo in alcuni posti di frontiera specificati e concedendo alle autorità un termine di 4 settimane per la registrazione, in deroga all’attuale termine variabile tra i 3 e i 10 giorni), la possibilità di applicare la procedura accelerata di frontiera a tutte le domande e non solo in un numero limitato di casi, come previsto attualmente, nonché di estenderne la durata del termine per l’esame da 4 a 16 settimane, ma anche di limitare l’effetto sospensivo automatico di un ricorso, a tutte le procedure di frontiera, conferendo a un giudice il potere di decidere se il richiedente possa rimanere o meno nel territorio fino all’esito dell’eventuale decisione sull’appello. Ulteriori deroghe sono previste con riferimento anche alle condizioni materiali di accoglienza (consentendo di soddisfare soltanto le esigenze essenziali) e alle condizioni per il rimpatrio per i cittadini di paesi terzi e gli apolidi la cui domanda di protezione internazionale sia stata respinta.

Il Consiglio ha avviato l’esame della proposta pochi giorni dopo la sua presentazione. Se nella prima riunione svoltasi il 6 dicembre la Polonia ha manifestato scetticismo, ritenendo le soluzioni contenute insufficienti, le principali organizzazioni della società civile hanno manifestato un atteggiamento molto critico, stigmatizzando le restrizioni al diritto di asilo ivi contenute. La procedura di cui all’art. 78 par. 3, Tfue, su cui la proposta si basa, richiede peraltro l’approvazione solo da parte del Consiglio (l’istituzione che rappresenta gli Stati membri) a maggioranza qualificata. Il Parlamento europeo è soltanto consultato e non può opporsi all’adozione.

Anche in risposta alle critiche mosse da membri del Parlamento europeo, circa l’indefinitezza del concetto di strumentalizzazione dei migranti, la Commissione ha fornito una definizione, che attinge ai sopra descritti elementi caratterizzanti le c.d. minacce ibride, nelle proposte presentate a metà dicembre. Si tratta della citata proposta di modifica del Codice frontiere Schengen e di una proposta di regolamento relativo alle situazioni di strumentalizzazione nel settore della migrazione e dell’asilo, che nella sostanza riproduce, rendendole stabili, le deroghe contenute nella proposta di decisione, la quale, essendo legata ad una situazione eccezionale, ha natura temporanea.

Considerazioni conclusive

Dalla breve ricostruzione sopra riportata emerge la complessità della situazione, che suscita una serie di interrogativi e di rilievi. Sono evidenti le difficoltà legate alla gestione delle c.d. minacce ibride, specie se consistenti, come in questo caso, nella strumentalizzazione a fini politici di civili, la cui incolumità è messa seriamente a repentaglio ed andrebbe, invece, tutelata, anche in uno scenario “bellico”.

Per quanto attiene al comportamento della Bielorussia, esso pone in luce una nuova sfida per l’Unione europea, laddove la migrazione non rileva più solo in termini di gestione e controllo dei flussi, ma diventa strumento di intimidazione e minaccia internazionale. Non è certamente una novità il ricorso alla “leva” migratoria (con – secondo i casi – l’attenuazione o l’irrigidimento dei controlli sui flussi in partenza), quale espediente di pressione (si può ricordare l’atteggiamento della Libia sotto il regime di Gheddafi o la grave situazione occorsa al confine greco-turco nel febbraio 2020, allorché alcune decine di migliaia di profughi siriani e curdi si radunarono nel tentativo di attraversamento, dopo che il Presidente turco Erdoğan, lamentando che l’UE non aveva sostenuto gli sforzi militari turchi in Siria, in particolare nella regione di Idlib, affermò che non sarebbe più stato impedito ai migranti presenti sul proprio territorio di raggiungere l’Europa, con l’ordine alla polizia di frontiera di non intervenire). Ma certo l’inganno deliberato di persone, incoraggiate a partire in aereo dai propri paesi con vane speranze, condotte alla frontiera con l’intento di indurre l’UE a desistere dalle sanzioni internazionali adottate contro un regime antidemocratico, rappresenta un precedente grave. Un comportamento che dimostra lo spregio per la vita e l’incolumità delle persone tra cui, occorre sottolinearlo, moltissime famiglie con bambini piccoli e donne incinte, considerati meri strumenti di pressione.

Ma profili altrettanto problematici si pongono anche per quanto attiene alla gestione della situazione da parte dell’Unione europea, nel suo complesso e in relazione alle condotte poste in essere dagli Stati membri coinvolti. Come si è detto tutti e tre gli Stati membri (Polonia, Lituania e Lettonia) hanno reagito con la dichiarazione dello stato di emergenza nelle zone di confine interessate dai movimenti, impedendo l’accesso ai non residenti e così limitando la possibilità di intervento ad operatori umanitari e dell’informazione, ma anche introducendo modifiche alle normative in vigore, che nella materia dell’asilo sono peraltro attuative delle direttive e dei principi discendenti dal diritto UE. Tali modifiche consentono di non ricevere le domande di protezione e di eseguire i respingimenti, in assenza di adeguate verifiche sulle rispettive situazioni individuali e, in definitiva sul rispetto del principio di non-refoulement, che pure vincola in termini assoluti (non tollerando eccezioni, né deroghe) tanto l’azione dell’Unione quanto quella degli Stati membri, in virtù del Tfue e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (oltre che evidentemente della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato, che ammette eccezioni solo in limitatissime circostanze, e della Convenzione europea dei diritti fondamentali: convenzioni di cui i tre Stati UE sono parti).

L’Unione europea, dopo aver condannato i comportamenti (ricondotti alla responsabilità) del governo bielorusso ed aver posto in essere una serie di azioni per limitare nuovi arrivi e rimpatriare i migranti, non ha parimenti espresso disappunto per il contrasto delle modifiche introdotte dai suddetti Stati membri con le norme UE, bensì ha proposto misure straordinarie, elaborate alla luce proprio delle richieste da questi Stati avanzate, che nella sostanza sospendono diverse previsioni vigenti nella materia dell’asilo e di fatto ne legittimano le scelte. Se il ricorso ai migranti come arma di pressione non può in alcun modo essere tollerato, questo non può nondimeno legittimare condotte in palese contraddizione con gli obblighi di rispetto dei diritti fondamentali. I migranti divengono vittime su entrambi i fronti, in quanto strumentalizzati senza scrupoli e umanità per fini politici, da una parte, e in quanto privati di rilevanti garanzie del diritto di asilo, dall’altra parte. Se pure se ne possano comprendere le ragioni, consistenti nell’evitare di incoraggiare il ricorso a tale arma di pressione in futuro, può una situazione pure riconducibile ad un contesto di c.d. guerra ibrida, consentire la sospensione di garanzie fondamentali? Non è possibile alle persone esposte al gelo dell’inverno sul confine bielorusso un trattamento coerente con i principi e i valori che dovrebbero informare l’ordinamento UE nella materia della protezione, adoperandosi (come peraltro si sta facendo) per prevenire ulteriori partenze e lanciando in tal modo un segnale chiaro?

Poiché le pressioni alle frontiere dell’Europa provengono da diversi fronti, e situazioni di tale gravità potranno nuovamente ripetersi nel prossimo futuro, è opportuno non solo che si trovi al più presto una soluzione rispettosa della dignità delle persone, evitando altre inaccettabili perdite di vite umane, ma che tale vicenda sollevi una riflessione approfondita sulle modalità di prevenzione e gestione di questa tipologia di circostanze. Il rischio serio è che la riconduzione di un afflusso di migranti ad un caso di strumentalizzazione possa, sempre più in futuro, costruire un motivo per giustificare l’attenuazione degli obblighi di protezione.

Dopo la crisi del biennio 2015-2016, l’Unione europea appare invero sempre più ripiegata su sé stessa e la propria politica migratoria sempre più condizionata dalla preoccupazione di evitare nuovi afflussi, impedendo l’accesso al territorio dell’UE e rendendo più spediti i rimpatri, come emerge dalle proposte contenute nel Patto sulla migrazione e l’asilo presentate nel 2020, dalla dura presa di posizione del Consiglio nel contesto della crisi afghana dell’agosto 2021 e dalle proposte di revisione del codice frontiere Schengen.

Ma forse occorre sottolineare che in una situazione come quella in corso al confine bielorusso, con circa duemila persone esposte al gelo e alle sofferenze, non si tratta solo di far fronte a movimenti migratori, ma di ritrovare il senso dell’azione dell’Unione europea alla luce dei valori proclamati ed iscritti nei Trattati.

Alessia Di Pascale, Collaborazione scientifica settore Europa, Africa e Paesi terzi e Settore Legislazione Fondazione ISMU
Professore associato di diritto dell’Unione europea – Università degli Studi di Milano

Gennaio 2022