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Regno Unito e Italia: politiche di esternalizzazione della procedura di asilo

I disegni di legge approvati in parallelo

Il 17 gennaio 2024 la Camera dei Comuni del Parlamento britannico ha approvato, con maggioranza risicata (tanto da fare tremare la tenuta dell’attuale governo Sunak, 320 voti a favore e 276 contro), la proposta legislativa “Safety of Rwanda Bill” che consente ai richiedenti asilo arrivati in UK di essere inviati in Ruanda, dove verrà processata la loro domanda di protezione internazionale. Il progetto, alquanto controverso e dibattuto, è stato riformato dopo che la Corte Suprema britannica ha dichiarato illegittimi i piani del Governo per il Ruanda lo scorso novembre (qui il commento ISMU sul punto), sottolineando il non rispetto dei diritti umani nel Paese centroafricano (che non può considerarsi sicuro) e la non compatibilità della misura con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, un trattato ancora vincolante per il Regno Unito, anche dopo la Brexit. Col nuovo testo, il Ruanda verrebbe dichiarato, ope legis, un Paese sicuro: si tratta evidentemente di una forzatura politica (informazioni aggiornate sulla Partnership per la Migrazione e lo Sviluppo Economico tra il Regno Unito e il Ruanda).

Il provvedimento sta effettivamente scatenando un grande dibattito interno al partito conservatore britannico: i moderati vogliono che il Regno Unito, pur contrastando l’immigrazione illegale, continui a rispettare gli accordi internazionali, mentre l’ala destra del partito sostiene che si dovrebbe recedere dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e reclamare il diritto a decidere quando e se respingere i migranti senza dare loro diritto di appello, come deterrente al flusso migratorio dipinto come incessante. Rimangono in ogni caso parecchi dubbi sulla legittimità della misura, anche in relazione alla sua riforma, che comunque dovrà ora essere approvata dalla Camera dei Lord.

Nel frattempo, poco più di un mese fa, il 5 dicembre 2023 il Consiglio dei Ministri italiano ha approvato il disegno di legge di ratifica del Protocollo d’intesa per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria tra i governi di Italia e Albania (qui il commento ISMU sulla firma inziale dell’accordo), il cui parallelo con la politica di esternalizzazione britannica è palese e già osservato su più fronti. Il provvedimento è stato approvato dalla Camera dei Deputati il 24 gennaio, con 155 voti a favore, 115 contrari e 2 astenuti. Ora dovrà essere vagliato dal Senato, proprio come il Rwanda Bill dovrà essere approvato dalla Camera dei Lord prima di divenire definitivo.

In breve, le previsioni principali del disegno di legge italiano sulle procedure di asilo sono

  • si equiparano le aree previste dal Protocollo alle zone di frontiera o di transito nelle quali si prevede l’espletamento delle procedure accelerate in frontiera (assimilate dunque agli hotspot e ai centri di permanenza per il rimpatrio)
  • nelle aree su suolo albanese potranno essere condotti esclusivamente i migranti imbarcati su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale italiano o di altri Stati membri dell’Unione Europea
  • nei confronti dei migranti è sancita l’applicazione della disciplina italiana (e, quindi, europea) in materia di immigrazione e di ammissione degli stranieri nel territorio nazionale, con contestuale individuazione esplicita della competenza del Tribunale di Roma, e viene individuata la competenza del Prefetto, del Questore e della Commissione territoriale di Roma per i provvedimenti da adottare nei confronti dei migranti
  • solo in casi eccezionali sarà possibile trasferire il migrante dalle strutture albanesi a strutture corrispondenti situate nel territorio italiano, su disposizione del responsabile italiano del centro: in questi casi è comunque prevista la persistenza del titolo di trattenimento e la continuazione della procedura avviata.

Per cercare di limitare e rispondere al dibattito che anche in Italia si è scatenato sul possibile rischio di violazione dei diritti umani delle persone migranti, il disegno di legge ribadisce che nei confronti dei migranti presenti nelle strutture del Protocollo è garantito il rispetto di tutti i diritti previsti dalla disciplina generale (italiana ed europea) in materia. Interessante notare che, per garantire l’immediata instaurazione del rapporto di difesa e assistenza tecnica, sono disciplinate le modalità con cui il migrante può rilasciare a distanza la procura speciale al difensore. Si attribuisce al responsabile della struttura situata in territorio albanese la responsabilità di adottare tutte le misure necessarie a garantire il tempestivo e pieno esercizio del diritto di difesa del migrante, anche assicurando a quest’ultimo il diritto di conferire riservatamente con il suo difensore con modalità audiovisive e con le stesse partecipare alle udienze. È anche previsto che il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale svolga le proprie funzioni nelle aree situate in territorio albanese.

Per quanto concerne la disciplina amministrativa, viene prevista la costituzione di un nucleo di coordinamento e raccordo alle dipendenze della Questura di Roma e – presso le strutture site in Albania – di un nucleo di polizia giudiziaria, di un nucleo di polizia penitenziaria e di un apposito ufficio di sanità marittima, aerea e di confine.

Una notazione merita la giurisdizione penale extraterritoriale e la sua disciplina, anche processuale, prevista nel disegno di legge. Si stabilisce infatti che la persona migrante che commette un delitto all’interno delle strutture del Protocollo sia punita secondo la legge italiana, se vi è la richiesta del Ministro della giustizia (ferma la necessità della querela della persona offesa, ove si tratti di reato procedibile a querela). Per tutte le altre fattispecie di reati commessi all’estero, resta quindi applicabile la disciplina generale prevista dal Codice penale italiano. Oltre alla disposizione in materia di norme penali sostanziali, l’articolo reca anche una dettagliata disciplina processuale.

In conclusione, sia il Regno Unito che l’Italia stanno affrontando sfide significative legate alle politiche sull’immigrazione, adottando strategie di esternalizzazione per gestire le domande di asilo, seppur in presenza di alcune differenze. Entrambi i Paesi stanno gestendo diverse questioni legali e discussioni interne serrate, ma mentre in UK il dibattito sembra crescere con riguardo alla conformità agli accordi internazionali e alla possibilità di recedere addirittura dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo, in Italia si discute sul possibile rischio di violazione dei diritti di accesso alla protezione e di difesa, senza però mettere in discussione la tenuta stessa del governo in carica (almeno per ora). È vero che il Regno Unito, ormai uscito dall’Unione Europea, sta cercando di inviare i suoi richiedenti asilo in Ruanda, un lontano Paese centro-africano situato al di fuori dell’Europa, delegando peraltro addirittura l’esame stesso delle domande di asilo. L’Italia invece ha stretto un accordo con l’Albania, un Paese dichiaratamente sicuro e vicino all’Unione (non solo geograficamente), firmatario della CEDU e possibile candidato come Stato Membro, che ha peraltro una pregressa storia recente con il nostro Paese in termini di flussi migratori. D’altra parte, però, è evidente che si tratta di un’unica strategia di esternalizzazione e delega del “problema richiedenti asilo”, che fa riflettere sulla tenuta stessa del sistema comune di asilo e sulla sua futura evoluzione.

Sara Morlotti, Settore Legislazione

1 febbraio 2024