Osservatorio sull’accoglienza dei Minori stranieri non accompagnati in Europa

Al fine di favorire la conoscenza del fenomeno dei minori stranieri non accompagnati e una sua sempre più adeguata governance, la Fondazione ISMU intende fornire una documentazione relativa alle più significative attività di accoglienza e di supporto per questi minori, implementate oggi in Europa.

DOCUMENTI

Vers une protection renforcée des enfants non accompagnés et séparés en Belgique
État des lieux et recommandations

EMN National Contact Point Belgium – UNHCR, Avril 2019

In Belgio è entrata in vigore nel 2004 una legge specifica per la tutela dei msna. In essa si trova la definizione di chi è un mnsa, viene determinato il processo di identificazione, gli viene riconosciuto il diritto a cure immediate, alla nomina di un tutore e a un collocamento sicuro.

A ogni msna identificato come tale dal Service des Tutelles (ST), viene assegnato un tutore che ha la responsabilità di affiancarlo in qualsiasi procedura che lo riguardi, assicurandone il benessere e cercando una soluzione duratura in linea con il suo supremo interesse. Tale soluzione duratura viene determinata a seguito di una valutazione olistica e multidisciplinare dei bisogni del minore, che deve prendere in considerazione le opinioni del minore e della sua rete familiare e mirare a offrirgli prospettive a lungo termine, ponendo fine, laddove possibile, alla sua situazione di separazione.

Il ricongiungimento familiare è considerato fondamentale per il benessere e l’integrazione a lungo termine di un msna; tuttavia, la complessità e la durata della procedura ostacolano seriamente la reale possibilità di ricongiungerlo con la sua famiglia, e dunque vengono praticati altri percorsi.

L’inserimento dei msna prevede il coinvolgimento di diversi attori: ST, tutori e soggetti che gestiscono in pratica l’accoglienza. Il ST ha il compito di contattare le autorità competenti al fine di trovare una struttura in grado di accogliere il minore durante il processo di identificazione e di valutazione dell’età e di procedere alla nomina del tutore.

L’accoglienza dei msna in Belgio è organizzata in tre fasi: la prima fase di osservazione e orientamento; la seconda fase di stabilizzazione e di transizione e, infine, la sistemazione in “Iniziative di accoglienza locale” o in progetti specifici, riservati in linea di principio a msna di età superiore ai 16 anni che hanno ottenuto lo status di protezione internazionale e che consente loro la transizione verso l’autonomia. Accanto a questa modalità standard, sono previsti percorsi più brevi per i msna più giovani finalizzati all’accoglienza in famiglia o in piccole strutture, oppure progetti speciali di accoglienza destinati ad alcuni profili specifici (particolari vulnerabilità come problemi psichiatrici, rischio di tratta e sfruttamento, eccetera).

La prima accoglienza avviene in Centre d’Observation et d’Orientation (COO), dove è effettuata un primo assessment dei bisogni del minore, che viene poi guidato verso la seconda accoglienza. Il compito dell’orientamento spetterebbe al tutore che però spesso è nominato quando il msna è già stato orientato verso la seconda fase di accoglienza, vedendo così limitate le sue possibilità di azione. Durante la permanenza in COO, al msna vengono garantiti i primi corsi generali (lingue, matematica, ecc.) e lo svolgimento di attività educative e ricreative.

La maggior parte dei posti per msna in seconda accoglienza si trovano in strutture di accoglienza collettiva gestite da Fedasil (Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile) o dai suoi partner della Croce Rossa. Non appena viene effettuata la transizione alla seconda fase di accoglienza e/o viene nominato il tutore, è garantita al msna l’iscrizione in un istituto scolastico e se ne segue con attenzione il processo di scolarizzazione. Al termine di un periodo minimo di quattro mesi di permanenza nella seconda fase di accoglienza, i msna di età superiore a 16 anni, con un permesso di soggiorno di oltre tre mesi dopo aver ottenuto lo status per protezione internazionale, possono richiedere un alloggio individuale nella “Local Reception Initiative” (ILA) o a uno dei partner non governativi di Fedasil (Caritas, Ciré, Mentor-Escale, eccetera.) Possono accedere a questa misura i msna che sono stati valutati in possesso di un grado sufficiente di autonomia.

Unaccompanied Minors in Germany – Working Paper 80

Federal Office for Migratyion and Refugees – European Migration Network, 2018

La presa in carico dei minori stranieri non accompagnati in Germania fa riferimento al Volume VIII del Codice Sociale, nel quale si ritrovano le indicazioni riguardanti la care dei bambini e dei giovani, che vengono accolti indipendentemente dal fatto che siano o meno richiedenti asilo. La condizione alla base del soggiorno in Germania diventa invece fondamentale nel momento in cui raggiungono la maggiore età.

Il volume presenta anzitutto il modello di accoglienza gestito dal Kinder-und Jugendhilfe (il sistema di protezione dei minori): dopo una prima accoglienza finalizzata all’assessment, i msna vengono collocati in una qualsiasi delle strutture previste dalla legge, con gradi diversi di intensità di cura socio-relazionale a seconda delle caratteristiche del minore. I progetti di presa in carico prevedono la formazione e l’accompagnamento al lavoro, che rappresentano un fattore prioritario. Ogni Land, tuttavia, presenta peculiarità territoriali rispetto all’offerta formativa destinata ai msna, all’orientamento, alla transizione al mondo del lavoro.

Il volume dedica ampio spazio anche ai temi della tutela sanitaria, della tutela legale, del rimpatrio volontario, del fenomeno dei msna scomparsi e alla riunificazione con le famiglie d’origine.

Unaccompanied minors following status determination in Austria

OIM – EMN, February 2018

Il report presenta la situazione e le politiche sociali di accoglienza e integrazione dei msna in Austria. In modo particolare, viene presentato quanto previsto dall’Austrian Integration Found, che offre una serie di misure specifiche in grado di rispondere ai bisogni dei msna.

Il report si struttura in una parte in cui è delineato il quadro giuridico e di politica sociale entro cui si inseriscono gli interventi per i msna, cui segue una presentazione dei dati statistici rispetto alla presenza di msna in Austria.

Il cuore del rapporto è dedicato agli strumenti, alle misure e ai servizi di accoglienza, tutela e integrazione. Le aree di intervento riguardano la salute, l’educazione e la formazione, l’ingresso nel mercato del lavoro, il ricongiungimento familiare, la transizione alla maggiore età.

Alcuni esempi di buone pratiche integrano il documento.

National Approaches to Unaccompanied Minors Following Status Determination – Country Report Sweden, 2017:4

European Migration Network, 2018

I minori non accompagnati sono emersi come uno dei principali problemi nell’agenda politica in Svezia negli ultimi anni, in particolare a seguito degli eventi del 2015, quando il Paese ha ricevuto il numero record di 35.000 domande di asilo da msna. L’Afghanistan è stato di gran lunga il paese di origine più comune, seguito da Eritrea, Siria e Somalia. La maggioranza assoluta dei minori non accompagnati è costituita da ragazzi, ma il numero di ragazze è aumentato nell’ultimo anno.

L‘Agenzia svedese per le migrazioni [Migrationsverket] e in particolare i comuni sono i soggetti che principalmente si occupano della cura dei minori non accompagnati. I comuni, in particolare, hanno la responsabilità dell’assistenza e dell’istruzione dei msna. La presa in carico pubblica normalmente termina a 18 anni, ma può essere prolungata fino a 21 anni.

L’Agenzia per le migrazioni si occupa invece del rimpatrio volontario dei msna e dell’organizzazione dell’accoglienza nel paese di origine. La polizia, infine, è responsabile per i rimpatri forzati, che tuttavia si verificano raramente.

L’incremento di msna ha portato ad alcuni cambiamenti normativi: ad esempio, nel 2016 sono stati introdotti i permessi di soggiorno temporanei ed è stato sospeso il ricongiungimento familiare per i beneficiari di protezione sussidiaria, compresi i minori non accompagnati. L’intero sistema, a causa degli alti numeri, è stato messo a dura prova: con un tasso di riconoscimento dello status di rifugiato dei msna intorno all’80%, l’integrazione si presenta infatti come una vera e propria sfida continua.

Va inoltre segnalato un numero crescente di minori non accompagnati che mostrano problemi di salute e/o che vivono in una situazione di irregolarità, anche con forme di sfruttamento. I msna hanno accesso alla maggior parte delle misure di integrazione già durante la procedura di domanda, facilitando in questo modo l’integrazione per coloro che alla fine ottengono un permesso di residenza. Per quanto riguarda il rimpatrio, a un numero significativo di minori non accompagnati sono stati concessi sussidi in denaro e/o sostegno in natura per il reinserimento nel paese d’origine. Per far fronte all’alto numero di msna che necessitano di accoglienza, anche al termine dell’iter di richiesta di permesso di soggiorno, è stata lanciata una nuova forma di assistenza e alloggio, definita alloggio assistito, per integrare le strutture di accoglienza esistenti come le strutture residenziali per bambini e giovani e l’affidamento familiare. Questa nuova forma di accoglienza è destinata ai giovani di età compresa tra 16 e 20 anni per i quali è progettato un supporto più limitato nella fase di transizione verso l’età adulta. Sul versante della formazione, è entrato in vigore nel 2016 un regolamento che prevede la valutazione obbligatoria delle conoscenze e della formazione pregressa degli studenti appena arrivati e fornisce indicazioni rigide sulla forma organizzativa delle “lezioni introduttive” e sul numero di ore di insegnamento per questi studenti. Normalmente, a un minore non accompagnato viene fornito un tutore legale, che decade al compimento della maggiore età. I servizi sociali comunali valutano la necessità di sostegni (ad esempio sul versante dell’alloggio attraverso gli alloggi di transizione) per quei minori non accompagnati che hanno un permesso di soggiorno al momento del raggiungimento della maggiore età.

Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standars and indicators

EASO, December 2018
Questa nuova guida pubblicata dall’EASO a dicembre 2018, sulle condizioni di accoglienza  dei minori non accompagnati, completa la prima guida pubblicata a settembre 2016. L’obiettivo generale di questa guida è sostenere gli Stati membri nell’attuazione delle disposizioni chiave della direttiva sulle condizioni di accoglienza, garantendo un tenore di vita adeguato per i minori non accompagnati e tenendo conto delle loro esigenze di accoglienza particolari.
La guida 2018 rappresenta una delle misure chiave indicate nella comunicazione inviata, nell’aprile 2017, dalla Commissione Europea al Parlamento Europeo sulla protezione dei minori migranti, che ha conferito all’EASO il mandato di sviluppare “orientamenti specifici su standard operativi e indicatori sulle condizioni materiali di accoglienza per i minori non accompagnati, oltre alla guida sulle condizioni di accoglienza già sviluppate (nel 2016) che si applicano a tutti i richiedenti asilo “.
Questa seconda guida descrive le condizioni di accoglienza dei minori non accompagnati considerandoli come un gruppo particolarmente vulnerabile, con una serie di nuovi capitoli riguardanti ambiti specificamente rilevanti per questo gruppo di minori: informazione, partecipazione e rappresentanza dei minori non accompagnati; identificazione, valutazioni e risposta a bisogni speciali; rischi per la sicurezza; assistenza quotidiana;  scolarizzazione, istruzione e formazione professionale.
Gli standard inclusi nel documento riflettono le pratiche esistenti e comunemente concordate tra gli Stati membri dell’UE, nonché le buone pratiche identificate in tutta l’UE. Il processo di sviluppo del documento ha utilizzato una metodologia  di tipo consultivo, volta a raccogliere il più ampio spettro possibile di competenze dagli Stati membri e dagli  altri attori operativi nel settore dell’accoglienza. La bozza del documento è stata elaborata da un gruppo di lavoro di esperti degli Stati membri dell’UE, con il sostegno di un gruppo di riferimento composto dalla Commissione europea, dall’Agenzia per i diritti fondamentali e dall’Alto commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati.

Approaches to Unaccompanied Minors Following Status Determination in the EU plus Norway

European Commission – European Migration Network, July 2018

Il testo rappresenta la sintesi di uno studio – che copre il periodo 2014-2017 ‒ sugli approcci utilizzati nei diversi Paesi europei per l’integrazione, il rimpatrio volontario dei msna presenti, le misure messe in campo riguardo ai msna scomparsi, la condizione dei msna che si avvicinano al compimento dei 18 anni di età e i supporti loro offerti per accompagnare la transizione all’autonomia.

La maggior parte dei msna si vedono riconosciuto lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, e in ogni caso viene garantito un permesso temporaneo di soggiorno fino all’esito della richiesta. Alcuni Stati prevedono anche altri tipi di permessi di soggiorno, come il permesso per motivi umanitari, per cure mediche, o in quanto vittime di tratta.

Sono diverse le istituzioni che si prendono in carico i msna: i ministeri, le autorità locali, le organizzazioni non governative, i tribunali, eccetera. Gli enti locali giocano un ruolo chiave nell’accoglienza e integrazione dei msna, spesso essendo loro stessi tutori. Le ONG offrono in molti Paesi servizi legati all’educazione, ai corsi di lingua, alla consulenza legale e psicologica, all’orientamento e garantiscono progetti per il sostegno ai care leavers.

Il documento indica che i msna hanno il diritto di essere presi in carico esattamente come tutti gli altri minori. Tuttavia, in alcuni Paesi l’essere o meno richiedenti asilo determina opportunità di percorsi differenti.

In merito all’accoglienza, vengono identificate due modalità di gestione: la prima prevede l’accoglienza dei msna in un centro per minori fino al compimento della maggiore età, la seconda prevede un’accoglienza step by step, dapprima in strutture “ponte”, temporanee e poi il collocamento definitivo, fino al compimento dei 18 anni, in sistemazioni dedicate. L’affido familiare è presente in circa la metà dei Paesi indagati, mentre in circa un terzo sono stati istituiti percorsi ad hoc per i msna vittime di traffico di esseri umani.

Nella gran parte degli Stati membri dell’UE vi è un accesso automatico al sistema di istruzione ed educazione per tutti i msna. Per quanto riguarda l’accesso al lavoro, un terzo degli Stati non prevede alcuna restrizione per i msna in possesso di un certificato di residenza, mentre in altri casi vi sono politiche più restrittive, come ad esempio la richiesta di un’autorizzazione al lavoro. In generale, vengono indicati limiti per quanto riguarda l’età, le ore lavorate e il tipo di lavoro che si può svolgere. Solo pochi Paesi hanno invece specifici programmi di accompagnamento al lavoro per i msna.

Il documento dedica ampio spazio alla transizione alla maggior età dei msna. Circa un terzo degli Stati indagati prepara un piano di supporto alla vita indipendente, oppure accoglie il minore in strutture dedicate che lo accompagnano all’autonomia.

In termini di supporto, il raggiungimento della maggiore età porta con sé significativi cambiamenti in merito all’accesso alle misure di integrazione previste per i msna.

Il rapporto, infine, fornisce indicazioni in merito al rimpatrio assistito, ai minori scomparsi e alla prevenzione delle fughe dai centri di accoglienza, al tema della definizione del “migliore interesse per il minore”.

Study of the approaches to unaccompanied foreign minors following status determination, 2017

European Migratyion Network – Deputy General Directorate for Legal Affairs (Co-ordinator of the National Contact Point for the European Migration Network)

In Spagna, lo status di minori dei Minori stranieri non accompagnati ha la precedenza sulla loro condizione di stranieri: ogni azione viene intrapresa nel supremo interesse del minore e dunque sono soggetti alla legge 1/1996 sulla protezione giuridica dei minori.

I Msna presenti in Spagna possono trovarsi sotto una di queste condizioni:

a) essere beneficiari di protezione internazionale, quando soddisfano i requisiti generali ai sensi della legge 12/2009, del 30 ottobre, che regola il diritto di asilo e la protezione sussidiaria (la loro domanda viene trattata come urgente)

b) essere beneficiari di un permesso di soggiorno, quando è stato dimostrato che per loro è impossibile tornare alla famiglia o al paese di origine e, in tutti i casi, sono trascorsi nove mesi da quando il minore è stato consegnato ai servizi di protezione dei minori competenti;

c) essere affidati ai servizi per i minori delle regioni autonome: mentre si attende che vengano svolte le pratiche per il rimpatrio assistito o la relocation, o che venga elaborata la procedura di protezione internazionale, i minori rimangono sotto la custodia del servizio pubblico di protezione dei minori di quella regione autonoma.

In tutti i casi, essi sono legalmente soggiornanti e godono del diritto all’istruzione, all’assistenza sanitaria, ai servizi e alle prestazioni sociali di base, alle stesse condizioni dei minori spagnoli. Per garantire l’adeguata presa in carico, i Msna sono affidati a un servizio di protezione dell’infanzia (misto o specifico) che fornisce una copertura completa delle loro esigenze.

I Msna hanno accesso completo al sistema sanitario nazionale alle stesse condizioni dei bambini spagnoli; tale copertura può continuare quando raggiungono la maggiore età o meno, a seconda della condizione giuridica. Hanno diritto (e se hanno meno di 16 anni, anche il dovere) all’educazione alle stesse condizioni dei bambini spagnoli. In generale, non esistono percorsi educativi specificamente progettati per i Msna oltre a quelli per i bambini stranieri in generale: si tratta di corsi di lingua, corsi di integrazione, ecc. La necessità di accedere a questi corsi è valutata dagli insegnanti sotto la supervisione della Procura della Repubblica. Infine, hanno il diritto di lavorare alle stesse condizioni dei bambini spagnoli (l’età minima di lavoro, in genere, è di 16 anni), a patto che l’organismo che ha la loro tutela o custodia valuti tale scelta appropriata.

Ai Msna cui viene concesso lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, tale status viene confermato al raggiungimento della maggiore età. Ai fini della residenza, in ogni caso, come qualsiasi beneficiario di protezione internazionale, hanno un permesso di soggiorno e di lavoro. I minori in possesso di un permesso di soggiorno possono richiederne il rinnovo secondo la procedura di rinnovo dei permessi di soggiorno temporaneo non lucrativo, con alcune caratteristiche speciali per i minori che lo rendono più flessibile. Inoltre, quando raggiungono la maggiore età o in qualsiasi momento successivo, possono richiedere un permesso di soggiorno e di lavoro o qualsiasi altra autorizzazione o permesso di soggiorno previsto dalla legislazione spagnola.