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L’Unione europea di fronte alla sfida dei profughi afghani

La drammatica situazione in Afghanistan all’indomani del ritiro delle forze armate statunitensi e le toccanti immagini trasmesse in tutto il mondo, di persone in fuga da una situazione di rischio personale e grave limitazione dei diritti e delle libertà fondamentali, soprattutto per le donne, hanno profondamente colpito l’opinione pubblica, generando molte immediate e istintive reazioni di solidarietà. Oltre 100.000 cittadini afghani a rischio, membri del personale locale delle missioni diplomatiche e dei contingenti militari, sono stati evacuati, attraverso ponti aerei organizzati da diversi Stati, tra cui l’Italia (quasi 5.000 persone), nell’arco di due settimane durante il mese di agosto. In questo quadro così concitato, di fronte al prevedibile aumento di persone in fuga dal regime dei Talebani, l’Unione europea è apparsa irrigidita dal timore del ripetersi della situazione occorsa nel 2015 ed intenzionata ad evitare nuovi arrivi di cittadini afghani (che già oggi rappresentano la seconda nazionalità, dopo i Siriani, di richiedenti asilo nell’UE).

Risoluta in tal senso, e altresì priva di qualsiasi espressione di supporto e solidarietà alla popolazione, è stata la prima reazione congiunta dei Ministri degli affari interni dell’UE, all’esito di una riunione straordinaria del Consiglio “giustizia e affari interni” tenutasi il 31 agosto per esaminare gli sviluppi della situazione, anche in riferimento “alle potenziali implicazioni per i settori della protezione internazionale, della migrazione e della sicurezza”. Il comunicato finale, nonostante i tentativi di smussarne i toni duri e diretti da parte dei ministri di alcuni Stati membri (in particolare Lussemburgo e Irlanda), lascia inequivocabilmente  trasparire la grave apprensione circa  “il ripetersi dei movimenti migratori illegali incontrollati su larga scala che si sono verificati in passato”. A conferma di un approccio già condiviso tra gli Stati membri nel corso della riunione del Consiglio europeo di giugno, ed incentrato sui processi di esternalizzazione, l’attenzione è stata rivolta ai paesi terzi, in particolare ai paesi vicini e di transito, e al rafforzamento del sostegno nei loro confronti, cosicché “le persone che ne hanno bisogno ricevano una protezione adeguata principalmente nella regione”. L’obiettivo, espresso, di tale collaborazione è disincentivare e prevenire la migrazione “illegale” dalla regione, rafforzando altresì la capacità di gestione delle frontiere e veicolando messaggi, tramite campagne di informazione, tese a “contrastare le narrazioni che incoraggino viaggi pericolosi e illegali verso l’Europa”. Più vaghi e ipotetici i richiami ai programmi di reinsediamento, ai quali su base volontaria, nell’ambito degli sforzi globali, “potrebbe essere fornito un sostegno”, dando la priorità alle persone vulnerabili, quali donne e bambini. Una “dichiarazione sulla situazione in Afghanistan” che è, quindi, essenzialmente incentrata sulle preoccupazioni europee. Ed infatti, senza perifrasi, si afferma che l ‘UE e i suoi stati membri, con il sostegno di Frontex, “restano determinati a proteggere efficacemente le frontiere esterne dell’UE e a impedire ingressi non autorizzati, nonché ad assistere gli Stati membri più colpiti”. Il Consiglio, almeno, riconosce la necessità di sostenere le persone che ne hanno bisogno e di offrire loro protezione adeguata, in linea con il diritto dell’UE e con gli obblighi internazionali, ma si tratta di un’affermazione la cui portata è assolutamente indefinita.

Le parole dei Ministri degli interni sono state raccolte dalla Commissione, la quale, in una successiva bozza di piano d’azione, ha presentato proposte operative per rispondere alla situazione in Afghanistan. Il piano ha evidentemente una portata ben più ampia, indicando il complesso di azioni che l’Unione europea intende porre in essere per far fronte alla situazione nel Paese. Ma esso affronta anche il tema della migrazione, ribadendo anzitutto il sostegno ai Paesi limitrofi (soprattutto Pakistan e Iran, in quanto Paesi che ospitano 2,2 milioni di rifugiati afghani sui 2,6 milioni complessivamente registrati nel mondo, complessivamente in Iran vivono 3 milioni di rifugiati Afgani, tra registrati e non registrati), e più ampiamente ai Paesi lungo la rotta verso l’Unione europea (la  Commissione ha proposto di stanziare altri 3 miliardi di euro fino al 2024, oltre ai 6 miliardi di euro già attribuiti nell’ambito dello strumento UE per i rifugiati in Turchia e ai 535 milioni di euro impegnati nel 2021, per sostenere ulteriormente i rifugiati in Turchia e la sua capacità di gestione della migrazione, anche ai  confini orientali). La possibilità di concessione di visti umanitari è prevista in favore degli ex dipendenti locali dell’UE e dei loro familiari, ed eventualmente degli attivisti per i diritti umani. Il piano menziona inoltre il supporto al coordinamento di attività di reinsediamento, solo su base volontaria.

Accogliendo una sollecitazione del Consiglio GAI, viene affrontato il tema dei rimpatri di cittadini afghani. In proposito, occorre ricordare che nell’aprile di quest’anno era stata sottoscritta una dichiarazione comune UE-Afghanistan sulla cooperazione nel settore della migrazione, succeduta al precedente Joint Way Forward del 2016, che prevedeva anche l’impegno dell’Afghanistan a riammettere i propri cittadini, la cui domanda di protezione internazionale fosse stata rigettata. Se il piano riconosce che i rimpatri in Afghanistan non sono attualmente possibili, e dichiara pertanto sospesa l’applicazione della dichiarazione comune, esso pur nell’attuale situazione incoraggia il ricorso alle clausole contenute negli accordi di riammissione che permetterebbero agli Stati membri dell’UE di rimpatriare gli afghani in altri Paesi terzi. Sul rimpatrio di cittadini afghani, nell’attuale scenario, aveva, tuttavia, assunto una posizione di contrarietà UNHCR, che aveva invitato gli Stati a sospendere i rimpatri forzati in Afghanistan, anche nei confronti di coloro che si sono visti respingere le domande di asilo, fino alla stabilizzazione della situazione nel Paese, ma anche verso altri Paesi della regione.

Molto diverso è il tono della risoluzione sull’Afghanistan adottata il 16 settembre dal Parlamento europeo e preceduta da uno scambio tra i membri del Parlamento europeo e l’alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza Josep Borrell durante la sessione plenaria. In essa si esprime anzitutto “solidarietà con gli afghani che sono fuggiti dal Paese e con quelli che rimangono” e si afferma “che questa è prima di tutto una crisi umanitaria e dei diritti umani”. Il Parlamento europeo ha, infatti, ricordato che numerose sono le categorie di persone vulnerabili (donne, minoranze etniche e religiose, membri della società civile, accademici, giornalisti, avvocati, giudici, artisti, politici e funzionari pubblici del precedente governo afghano), pertanto una gran parte della popolazione è esposta al rischio di gravi discriminazioni, vessazioni, violenze e uccisioni per ritorsione. La risoluzione chiede, quindi, alla Commissione e agli Stati membri di “perseguire una politica d’asilo umana in cui l’UE si assuma la sua responsabilità morale nell’accoglienza e nell’integrazione nel pieno rispetto della Convenzione di Ginevra del 1951”. Inoltre sottolinea che la politica dell’UE dovrebbe, in via prioritaria, ampliare le possibilità di reinsediamento per coloro che sono più a rischio e più vulnerabili, nonché prevedere ulteriori percorsi complementari, come i visti umanitari e un programma speciale di visti per le donne afghane che cercano protezione dal regime talebano. Il Parlamento ha, inoltre, esortato gli Stati membri a rivalutare le domande di asilo attuali e recenti, comprese quelle respinte, alla luce dei recenti sviluppi; escludendo la possibilità di procedere ai rimpatri in ogni caso.

In conclusione, quindi, le prime reazioni dell’Unione europea confermano quanto le spinte nazionali, e le preoccupazioni di contenimento dei flussi, pervadano fortemente le dinamiche istituzionali nel settore della migrazione. Anche di fronte ad una crisi umanitaria di tale portata, gli Stati membri hanno reagito ribadendo la chiusura delle frontiere europee, e preoccupandosi (come detto espressamente) di far arrivare il messaggio forte e chiaro, con vaghe aperture verso ipotesi, volontarie, di reinsediamento delle categorie più vulnerabili (soprattutto donne e bambini). La dura e fredda posizione assunta dal Consiglio ha suscitato accese critiche da parte della società civile, le cui sollecitazioni per la promozione di canali di arrivo sicuri potrebbero trovare un accoglimento nel Forum di alto livello sul reinsediamento dedicato alla situazione in Afghanistan, convocato per il 7 ottobre dalla Commissaria Johansson e dall’alto rappresentante dell’UE Josep Borrell.

Nel corso della settimana di riunioni ad alto livello, in occasione dell’avvio della 76esima sessione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, il 23 settembre, lo stesso Alto Rappresentante presiederà la prima riunione della piattaforma regionale di cooperazione politica sull’Afghanistan, promossa dall’Unione europea, e che riunirà i Paesi limitrofi e le Nazioni Unite per discutere la situazione nel paese e le possibili azioni da intraprendere, anche con riferimento ai movimenti migratori. E il 24 settembre il Presidente del Consiglio europeo Charles Michel rilascerà una dichiarazione, a nome dell’UE, durante il dibattito dell’Assemblea generale. La crisi afghana rappresenta indubbiamente una nuova sfida per l’Unione europea. Sarà interessante seguirne l’evoluzione nei prossimi mesi per valutare se essa costituirà un’occasione per il superamento di quelle divisioni che ne hanno, negli ultimi anni, paralizzato l’azione in tale settore ovvero confermerà la rigidità delle posizioni nazionali e le difficoltà di attuazione delle politiche comuni di immigrazione e asilo.

28 settembre 2021

Alessia Di Pascale, Collaborazione scientifica Settore Europa e Paesi Terzi e Settore Legislazione Fondazione ISMU
Professore associato di diritto dell’Unione europea – Università degli Studi di Milano